常州市某学校及周边地块规划修改事项稳评案例分析

江苏兰瑞工程咨询有限公司 刘竹清

摘要:近年来,在省、市各级党委、政府高度重视和正确指导下,社会稳定风险评估(以下简称“稳评”)事业得到了健康发展,第三方参与的稳评工作亦愈加规范有序。结合省稳评促进会的要求,以及我公司多年来的稳评工作实践,在此探讨一个比较典型的规划调整决策类的事项稳评——某学校及周边地块控制性详细规划修改。
关键词:第三方评估;稳评;规划调整

????????一、概述
????????国家相关规划和政策提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”深刻地揭示了开展重大项目和重大决策“社会稳定风险评估”工作的重要性和必要性。近年来,在省、市各级党委、政府高度重视和正确指导下,稳评事业得到了健康发展,第三方参与的稳评工作亦愈加规范有序。
????????结合省稳评促进会的要求,以及我公司多年来的稳评工作实践,在此探讨一个比较典型的规划调整决策类的事项稳评——某学校及周边地块控制性详细规划修改。该稳评事项背景复杂,历史原因涉及面多,群众反映激烈。我公司在接受委托后开展了一系列工作,先后进行了事项历史及背景调查、现场勘查走访、相关部门会谈、基层走访、问卷调查等等,然后针对各项风险因素提出相应防范化解措施,最后结合事态实际情况,在定性定量相结合的分析下,判定该事项最终的综合风险等级为“中”,报告评审与会专家亦认可此判断。最终,该事项具体情况连同稳评报告由某区教育部门汇报至常州市委办公室,由市政府进行研究确定是否实施。
????????二、案例分析
????????(一)事项来由
????????常州市某学校拟实施原址改造解决办学设施落后的问题,但学校现有土地性质(2012年控规调整后)与改造用地性质不符。因此,要进行原址改造需要先进行某学校及周边地块的控规调整,使学校土地性质与改造用地性质相符。由于历史原因,学校周边的居民一直认为学校建设和老小区拆迁会同步实施,因此对规划调整存有很大异议。为了推进项目,2016年2月,常州市某学校委托我公司对“某学校及周边地块控制性详细规划修改”进行社会稳定风险评估。
????????(二)事项调查
????????1.规划调整历史沿革
????????2010年,某学校校方根据相关检测机构出具的校舍抗震设防等级结果,对照省政府办公厅《中小学校舍安全工程实施方案的通知》(苏政办发【2009】62号)的精神和相关要求,按照市政府批复的《常州市市区教育设施市局规划》的精神,经常州市发改委和常州市教育局同意,决定实施常州市某学校(初中部)整体翻建工程。
????????该工程项目选址为通江南路125号,为原地重建。国有土地使用证齐全(常钟国用【1994】字第2402940号)。2011年3月,在办理规划许可证阶段,校方和规划局收到周边居民反映,称担忧学校改造会对周边生活环境、雨污排放等产生不利影响。然后校方、规划局、街道等部门与周边居民进行沟通协调。
????????2011年,某区政府在考虑之前听证会代表意见、城镇化建设以及校方安置过渡等因素,提出了对某学校以及其周边地块进行整体开发的方案,具体为对学校周边地块进行征收,某学校置换到邻近征收地块,学校原址与剩余地块进行开发建设。为适应该方案的建设需要,某学校及周边地块进行了控规调整,在调整过程中征询了地块内的居民,并得到认可和支持。
????????2012年3月,控规针对整体开发方案适应性调整完成后,由于当时房地产市场调控、规划拟出让地块的地理位置(北面为老小区)、地块本身开发收益能力等多方面因素影响,未有地产企业有意向对该出让地块进行开发建设。因此,自2012年至今,某学校的改造工程一直未能实施。
????????至2015年,市各校的改造工程都基本完成,北郊作为常州历史名校,目前的基础设施、教学环境均已严重落后,改造需求十分迫切。因此在确定某学校实施原址改造方案的基础上,需要对2012年3月21日审批的控规进行调整。
????????2.地块情况
????????(1)地理位置
????????某学校及周边地块位于某荷花池街道,通江南路以南、斗巷以西、北郊新村路以北,详见下图。
????????(2)地块现状使用性质
????????该地块现状图如下,地块东北角为现状某学校,地块南侧为西新桥一村,东南角为斗巷公寓,西侧单独部分为现状华侨城。
????????(3)地块现状规划(12年调整)
????????由于在2010-2011年提出某学校改造时,拟采用学校置换、整体开发的方案,故进行了相应的控规调整,于2012年完成,具体为:对地块原有民房进行拆迁,某学校移至地块西侧,地块东侧进行开发(不含斗巷公寓)。
????????(4)拟调规划方案
????????由于整体开发方案未能实施,而某学校改造亟需开展,但是在目前该地块控规下不能开展后续工作。因此对应某学校原址改造,拟对现控规进行调整,调整方案如下图所示。其中现状某学校所在地仍规划为中小学用地,其余为商住混合用地。
????????(5)地块环境现状
????????区内斗巷公寓年代较近,西新桥一村建设年代久远。而某学校始建于1974年,使用年限长,房屋存在质量隐患。该区域处于常州地势低洼范围,雨季易积水。据统计,该区域1990年、1991年洪水中遭遇水淹,在2010年附近自来水管爆裂中被水淹。
????????近年通过排水设施建设,该区域遭受水淹情况有所改善。
????????3.公众参与情况
????????(1)稳评前公众参与
????????2015年3月20日,某区人民政府申请修改某学校及周边地块控规。
????????2015年4月24日,市规划局组织召开了控制性详细规划修改的必要性专家论证会,专家一致认为结合当前的实际情况,修改控规具有一定的必要性,同时建议在后续控规修改中应注意与周边现状住宅的场地竖向衔接,合理规划并实施有组织排水等。
????????2015年4月29日至2015年5月8日,市规划局在规划局网站、某学校门口、相关利害关系人居住出入口张贴公告,征求规划地段内利害关系人意见,征求意见期间共接到31位市民电话,接待来访4次,收到来信2封。
????????鉴于必要性征求利害关系人意见矛盾较为突出,市规划局于2015年6月15日向市政府专题汇报了相关情况。
????????某区政府于2015年7月27日向市政府进行了专题汇报,报告了协调处理情况,并提出了下一步工作措施和建议。
????????2015年7月30日,市规划局向市政府提出了专题报告,市政府同意我局组织编制该控制性详细规划的修改草案,并经论证后另行报批。
????????2015年9月19日至2015年10月18日,市规划局将草案通过市人民政府门户网站、常州日报、常州市规划局网站、常州市规划馆公示栏、荷花池街道公示栏、西新桥一村社区公示栏、周边利害关系人居住出入口、项目现场向社会公示,征求公众意见。期间共接到6位市民电话,接待通济桥西居民2次来访,收到来信2封,要求组织听证会。
????????2015年9月23日市规划局书面征求了某区人民政府、市教育局和市民政局的意见,三个部门均表示同意控规修改草案,符合规范标准要求。
????????2015年12月29日上午9:00,市规划局在常州市某区西新桥一村社区三楼会议室组织听证会,听取听证代表的意见。听证会上15名听证代表一致要求按照2012年审批控规方案实施,将某学校原址翻建与学校周围低洼区民房改造统筹考虑、同步实施。
????????(2)稳评阶段公众参与
????????在调查规划调整涉及的各方面因素后,进行分析提炼,针对性地设计利益相关群体的调查问卷。核心问题是对规划调整的支持度,对规划调整的意见和诉求。
????????调查表调查对象主要针对地块内居民,包括通济桥西村、西新桥一村等市民。被调查人基本接受过初等的文化教育,职业涉及退休教师、退休工人、在职工人等。
????????(3)利益相关者的意见和诉求
????????针对每项风险因素进行定性分析,判断其风险程度,其中“公众参与性”与“媒体舆论导向及其影响”风险因素的风险程度较大。通过层次分析法定量分析,事项综合风险等级为“中”。
????????4.防范措施及措施后的风险等级
????????我公司结合学校、代建单位、街道、居委会相关意见,制定相关的风险防范措施及相应的补偿措施,并进行正面宣传、舆论引导,同时承诺实施小区环境改造提升等方面措施。
????????但是通过协调中居民态度及行为反应分析,周边地块的居民自2012年以来便获知老小区将改造,并一直关注事态进展,处于一个较高的心理预期,如果现在进行调整规划的同时不实施小区改造,势必给周边居民造成很大的心理落差,引发不满情绪。事实上,周边居民已采取网络发帖、小规模聚集上访等途径来表达诉求。
????????因此,采取相关措施后,部分风险的风险程度可获得一定的降低,但是其周边居民的核心利益问题并无改变,其诉求仍然强烈,表达诉求的方式不可控。所以,最终判定项目的措施后风险等级仍为“中”。
????????5.稳评结果
????????我公司判定本规划调整整体社会稳定风险等级为中风险。评估报告报送维稳办进行评审,与会专家一致同意风险等为“中”的判断,表明:部分群众对规划调整有意见、反应强烈,可能引发矛盾冲突,需要进一步通过有效工作防范和化解相关矛盾。
????????由于是“中风险”等级事项,该事项的评估报告经我公司完善后由教育部门递送至市委办公室,最后经研究决定,不实施规划调整,按学校和小区整体改造方案进行建设。
????????三、结论
????????该次稳评实施在切入时间上已经滞后,稳评实施前利益群体间已经形成了一些负面情绪和矛盾冲突。如果稳评提前介入,即使结果不一定改变,但是决策效率、资源节约都能得到很大提高。稳评可为事项实施或决策提供有力依据,切实做到维护人民群众利益,维护社会稳定。在问卷调查阶段,有居民质疑开展问卷调查的合法性,对第三方机构的调查不愿配合,这是工作中的一个难点问题。因此,如何合法合规有效地开展问卷调查是一个值得探讨的问题。